KRITISK DEBAT Juni 2008

 Printervenlig version

Langsom nedsmeltning af velfærden og det kommunale selvstyre

Finansministeren og Kommunernes Landsforening har taget hul på de årlige forhandlinger om kommunernes økonomiske rammer næste år. Uanset det konkrete indhold af den aftale, som måtte blive indgået i år, er der med regeringens 2015-plan i de kommende år lagt op til voldsom stramning af kommunernes økonomi. Konsekvensen heraf vil uundgåeligt blive udhuling af og besparelser på velfærden, men truer også indholdet af selve det kommunale selvstyre.

I forbindelse med finanslovsforhandlingerne 2008 gennemførte et flertal bestående af regeringen, Dansk folkeparti og Ny Alliance en voldsom stramning af den hidtil gældende såkaldte "aftalestyring" vedr. kommunernes økonomi. Stramningen bestod i indførelse af økonomiske sanktioner mod kommunerne i tilfælde af overtrædelse af de af regeringen - gennem aftale med KL - fastsatte økonomiske rammer for kommunernes udgifter og skatteudskrivning.

Denne såkaldte "Justering af aftalesystemet" indebar indførelse af en

• "Udgiftsmekanisme" /udgiftssanktion, hvor der modregnes individuelt i de overtrædende kommuners bloktilskud for 2009 i tilfælde af, at kommunerne samlet overskrider henholdsvis de budgetterede serviceudgifter (netto) og de budgetterede anlægsudgifter (brutto).
• "Skattemekanisme"/skattesanktion, der indebærer at hvis den samlede kommunale skatteudskrivning fra og med budget 2009 stiger (udover det af regeringen fastsatte) inddrages det kommunale merprovenu herved gennem en kombination af individuelle og kollektive nedsættelser af bloktilskuddet. Den individuelle modregning vil i år 1, 2 og 3 udgøre henholdsvis 75 pct./50 pct./0 pct. af merprovenuet ved en skatteforhøjelse i den enkelte kommune.
• "Artighedspræmie": Op til 1 mia. kr. af det samlede årlige bloktilskud til kommunerne af det såkaldte balancetilskud) gøres fra og med budget 2009 betinget af, at de kommunale budgetter under ét lever op til de aftalte rammer for den kommunale økonomi [1].

Justeringen af aftalestyringen vil blive drøftet af forligsparterne i foråret 2009 forud for økonomiforhandlingerne for 2010. Men videreføres disse "mekanismer" på alle områder i de kommende år vil kommunerne blive straffet både i tilfælde af, at de ikke overholder de til regeringens rammer svarende budgetter og i tilfælde af, at de forsøger at finansiere stigende udgifter gennem øget skatteudskrivning.

Hvor regeringens styring af kommunernes økonomi tidligere havde været et aftalespørgsmål med KL og gældende for den kommunale sektor som helhed, strammedes regeringens "magtgreb" om kommunernes økonomi hermed afgørende på to punkter: Aftalerne "bankes igennem" af straffemekanismer i tilfælde af overtrædelser og straffene gøres i hovedsagen individuelt gældende for den enkelte kommune, som måtte overtræde regeringens - gennem aftale med KL - fastsatte rammer.

Rimelig anledning til indgreb?
Finansminister Lars Løkke Rasmussen spillede ved indførelsen af stramningen behændigt på en umiddelbart forståelig forargelse over aftalebrud fra en lang række kommuners side.

Ved aftaleforhandlingerne for 2007 - forud for Folketingsvalget - fik kommunerne et rammeløft på1,6 mia. og regionerne et løft 2.2 mia. kr. Men ved den efterfølgende budgettering i kommunerne lå de kommunale serviceudgifter 0,9 mia. kr. over det aftalte udgiftsniveau, og skatteudgifterne steg 1,4 mia. kr. mere end aftalt. På trods af, at kommunerne altså havde fået et udgiftsløft, blæste en lang række kommuner tilsyneladende altså de af deres egen formand og forening indgåede aftaler en lang march.

Og han henviste her yderligere til, at det ikke var første gang kommunerne under den siddende regering havde overtrådt udgifts - og skatterammer. Dette er da også korrekt, at hvis man ser på tidligere år har budgetoverskridelser i kommunerne snarere været reglen end undtagelsen. "Kun" i 2002 og 2006 har kommunerne formået at overholdebudgetterne for nettoserviceudgifterne. På anlægsområdet har det været endnu sværere for kommunerne at overholde budgetterne[2].

I teorien kunne det være de samme kommuner, der år efter år overskred budgetterne massivt - fx de som er styret af den politiske opposition. Men i praksis har det været over halvdelen af kommunerne, som hidtil har overskredet servicebudgetterne og omkring 3/4 af kommunerne, der har overskredet anlægsbudgetterne.

Finansministeren syntes således at have en pointe: Kommunerne har tilsyneladende ikke kunnet - eller villet - overholde de af regeringen - gennem aftale med KL fastsatte - økonomiske rammer. En stramning syntes således påkrævet og retfærdig.

Kommunerne har overtrådt regeringens rammer, men sikret velfærden
Finansministeren har imidlertid forbigået et væsentligt spørgsmål i denne forbindelse, nemlig HVILKE RAMMER, det er, som kommuner har overtrådt?
Her har Regeringens overordnede økonomiske rammer under den såkaldte 2010 - plan været meget stramme, idet regeringen har haft såvel sit skattestop som den har haft et udgiftsloft på 0,5 /0,8 procents realvækst for det samlede offentlige forbrug[3]. Skal det offentlige forbrug bevare hidtidig standard de demografiske forskydninger taget i betragtning, forudsætter det en årlig realvækst på omkring 1,3 procent, mens det kræver en årlig realvækst på omkring 1,8 procent, hvis det offentlige forbrug skal følge med samfundets generelle velstandsstigning [4].

Regeringens udgiftsloft har tilsigtet en kraftig opprioritering af det private forbrug i forhold til det private forbrug. Det er også klart lykkedes, idet hvor det private og det offentlige forbrug under den forrige regeringen nogenlunde fulgtes ad, så har væksten i det samlede offentlige forbrug under den nuværende regeringen gennem en årrække været betydeligt lavere end væksten i det private forbrug:

Nok så væsentligt ville regeringens loft - taget bogstaveligt - imidlertid også have medført en reel udhuling af velfærdsydelser og direkte forringelse af den offentligt leverede velfærdsservice, fordi det offentlige forbrug i henhold til loftet kun ville stige med omkring det halve af nødvendigt for at opretholde hidtidig standard og serviceniveau.

Når det imidlertid alligevel ikke er sket skyldes det netop, at kommunerne har udvist rettidig og berettiget "civil ulydighed" og IKKE har overholdt regeringens udgiftsloft. Det er nemlig i høj gennem et "merforbrug" i kommunerne, at udgiftsloftet hidtil er blevet sprængt og en direkte forringelse af velfærden dermed er blevet forhindret, jf. nedenstående tabel.

Tabel: Realvækst i det offentlige forbrug 2002 - 2008 (procent)[5].

Årsagen til at kommunerne har overtrådt regeringens hidtidige rammer er således ikke så meget dårligt kommunal styring. Årsagen ligger nok så meget i de overordnede økonomiske rammer, som regeringen har villet styre kommunerne efter og som taget bogstaveligt ville have medført direkte velfærdsforringelser.

Kommunerne har været bragt i et skisma mellem på den ene side borgernes forventninger om fortsat opretholdelse og forbedring af de offentlige velfærdsydelser, hvilket jo regeringen også har erklæret at have som mål, og på den anden side regeringens stramme økonomiske politik, som - hvis den var blevet overholdt - for længst ville have medført en direkte forringelse af offentlige velfærdsservice.

Stillet i dette skisma, har kommunerne forsøgt at balancere, idet de på den ene side har brugt flere penge end de angiveligt måtte for regeringen, men alligevel ikke nok til, at velfærden har kunnet følge med velstandsudviklingen.

2015-planen: En historisk lav servicevækst
At regeringens stramning af aftalestyringen af kommunernes økonomi kommer nu, er således intet tilfælde. Den skyldes ikke bare, at der med Lars Løkke Rasmussen er kommet en strammer og høg ved roret i Finansministeriet, men nok så meget, at med regeringens plan for den langsigtede udvikling af samfundsøkonomi og offentlige finanser - 2015- planen er lagt op til en historisk lav vækst i det offentlige forbrug i de kommende år.

Hvor realvæksten i det samlede offentlige forbrug 1994 - 2001 årligt lå på 2,1 procent og 2002 - 2008 er faldet til 1, 5 procent, skal det fra 2009 til 2015 reduceres til 0,9 procent [6]. Stigningstakten i det offentlige forbrug skal således tilnærmelsesvist halveres og bringes ikke alene langt ned under niveauet for at følge med velstandsudviklingen (1,6 - 1,7 procent i årlig realstigning.

Tabel: Planlagte og påkrævet realvækst i offentlig velfærdsservice 2009 - 2015 (pct.) [7]

Regeringen har med 2015 planen afsat 37 mia. kr til et løft i offentligt forbrug i perioden 2007 til 2015. Det lyder umiddelbart af meget, men heraf er på forhånd disponeret over 10 mia. kr til globaliseringspulje, trepartsaftale og Kvalitetsreform. Herudover vil alene stigningen i antallet af ældre lægge beslag på yderligere 9 mia. Dette giver 18 mia. kr tilbage til kommuner og regioner at forhandle om de kommende otte år svarende til at der er til både regioner og kommuner er plads til et løft på omtrent 2 mia. kr årligt [8].
Alene den generelle velstandsfremgang i økonomien vil imidlertid mere end "æde" disse to milliarder op, fordi øget velstand helt naturligt ledsages af tilsvarende øgede forventninger og krav fra borgerne om serviceforbedringer.

"Justering af aftalestyring"
- instrument til effektuering af 2015-planen
Der er således fra regeringens side ikke meget at forhandle om med kommuner og regioner i de kommende år. AE - rådet har for 2009 beregnet, at det begrænser sig til så lidt som mellem 2 og 500 mio. kr [9].

Stiger udgifterne ekstraordinært på fx sundhedsområdet i regionerne eller som de aktuelt gør på handicapområdet i kommunerne, hvor budgettet i 2007 blev overskredet med 2,1 mia. kr, vil det kræve meget stor tilbageholdenhed på de øvrige områder eller direkte besparelser på udvalgte områder. Hvilket Lars Løkke Rasmussen allerede er begyndt at varme op til:

"Hovedudfordringen for kommunerne bliver at omdisponere de eksisterende ressourcer og få dem til at række længere... at ælte den dej, der i forvejen er på bordet"[10].

Kravet vil i de kommende år være, at realstigningen i de kommunale udgifter skal reduceres med op mod 1 mia. kr i forhold til, hvad der har været tilfældet 2001 - 2006. Kommuner og regioner vil hermed blive endnu mere fanget i ingenmandslandet mellem regeringens økonomiske benlås og borgernes forventninger og krav om, at folkeskole, daginstitutioner og ældrepleje stiger i takt med den almindelige velstandsfremgang.

Selvom justeringen/stramningen af aftalestyringen således angiveligt begrundes med forargelse over kommunernes tilsyneladende "tagselvbord" i 2008, er den egentlige og tungtvejende grund til stramningen regeringens behov for at kunne vride de økonomiske arme om på kommunerne i de kommende år for at gennemtvinge den langsomme nedsmeltning af den kommunalt leverende velfærd, som 2015 - planen indebærer.

Forsvinder det reelle indhold af det kommunale selvstyre?
For at vende tilbage til justeringen af aftalestyringen, så er der som vist tale om en kynisk udnyttelse af en forbigående kommunal "fodfejl" til at gennemføre en stærkt forøget centralstyring af hele den kommunale sektor.

Regeringen fortsætter hermed den kurs, der blev indledt med strukturreformen ved, at amternes/regionernes økonomiske selvstændighed blev kraftigt indskrænket gennem fratagelsen af retten til skatteudskrivning, hvorved regionerne er reduceret til udgiftsforvaltere. Med stramningen af aftalestyringen i forhold til den kommunale økonomi, er turen nu kommet til kommunerne. Gennem den meget kraftige indskrænkning i kommunernes udgiftsmæssige og skattemæssige selvstændighed nærmer regeringen sig en de facto afskaffelse af kommunernes økonomiske selvstændighed.

Finansministeren har aktuelt luftet trusler om helt at ophæve kommunernes økonomiske selvstændighed: "Hvis aftalesystemet skal overleve, så er det nu, der skal vises alvor og respekt omkring rammerne... Alternativet til frihed er ensartethed, hvor alle bliver behandlet lige."[11]. Truslen bliver det næppe en realitet i denne omgang, men skal på lidt længere sigt formentlig tages helt bogstaveligt. Skridtet fra den allerede meget stærke statslige styring af kommunernes økonomi til fuld statslig styring af de enkelte kommuners rammer, er ikke længere særligt stort, og med strukturreformens reduktion i antallet af kommunerne til 98, er opgaven blevet langt lettere, hvis regeringen vælger at tage skridtet fuldt ud.

Regeringen fortsætter hermed den tendens til stigende centralstyring, som er kommet til udtryk på en lang række områder, fx også i Kvalitetsreformen. Det reelle indhold i det kommunale selvstyre er allerede i dag stærkt begrænset med den allerede skete kraftige indskrænkning af kommunernes økonomiske selvstændighed.

Regeringens voldsomme stramning af den økonomiske styring af kommunerne truer ikke alene med en langsom nedsmeltning af velfærden. Den truer selve kernen i det kommunale selvstyre.

NOTER

1) Regeringen, Dansk Folkeparti og Ny Alliance: Finanslovsaftalen for 2007, bilag 2.
2) Notat fra FTF: Kommunernes budgetoverskridelser. 13.03.08
3) Regeringen: 2010 - planen.
4) Jf. Lund, Henrik Herløv: Regeringens 2015 - plan: Er velfærden velforvaret? Og er økonomien? Samfundsøkonomen nr. 5, 2007. www.henrikherloevlund.dk
5) Finansministeriet. Budgetoversigt, februar 2008.
6) Regeringen: Mod nye mål - Danmark 2015, side 50, figur 15.
7) Jf. Lund, Henrik Herløv: Regeringens 2015 - plan: Er velfærden velforvaret? Og er økonomien? Samfundsøkonomen nr. 5, 2007. www.henrikherloevlund.dk
8) Jf. Madsen, Martin (AE-rådet): 2015 - plan giver historisk lav servicevækst, august 2007.
9) Jf. Børsen 21., maj 2008: Meget få penge til kommuner.
10) Jf. Berlingske 28., maj 2008: Ingen glasur på den kommunale kage.
11) Børsen 29. Maj 2008.2008: Sidste chance for kommunerne.